非法占用海域頻發(fā) 專(zhuān)家建議增設專(zhuān)門(mén)罪名

8月3日，浙江海警局對非法填海4.5219公頃的浙江舟山某公司開(kāi)出了2645.31萬(wàn)元的海洋行政處罰單。與此同時(shí)，寧德交通投資集團非法占用海域填海建碼頭，被自然資源局罰款2280萬(wàn)元。

所謂海域，是指“中華人民共和國內水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。非法占用海域行為，是指“未經(jīng)批準或者騙取批準，非法占用海域”和“未經(jīng)批準或者騙取批準，進(jìn)行圍海、填海”的行為。

《法治日報》記者注意到，在發(fā)展海洋經(jīng)濟、開(kāi)采海洋資源的過(guò)程中，非法占用海域行為時(shí)常發(fā)生。盡管全國各地開(kāi)出了不少“天價(jià)”罰單，但非法占用海域行為仍然在不斷擴大。

接受《法治日報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，非法占用海域行為不僅會(huì )對海洋環(huán)境造成破壞，而且會(huì )對海洋生態(tài)的可持續性發(fā)展產(chǎn)生隱患。非法占用海域行為已具備了規定為犯罪的必要性，國家立法層面可考慮將其納入刑事立法的范疇，實(shí)現行政執法與刑事司法的相互銜接。

非法占用海域頻發(fā)

以罰代管現象普遍

《中華人民共和國海域使用管理法》規定，“海域屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權。”

然而，目前非法占用海域現象愈演愈烈。據公開(kāi)報道，2018年12月28日，自然資源部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，向社會(huì )公布8起違法圍填海案件，行政處罰逾55億元。

自2019年6月開(kāi)始，浙江海警共查處非法開(kāi)發(fā)利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

今年4月1日，中國海警局會(huì )同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)文，決定自4月1日至11月30日開(kāi)展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專(zhuān)項執法行動(dòng)。行動(dòng)期間，天津濱海新區海警局北塘工作站成功查處一起涉案面積10.86公頃的非法圍填海案;福建廈門(mén)海警局共查處涉及海底管道、交通橋梁、臨時(shí)構筑物填海等不同用海類(lèi)型3起案件，處罰金額約110萬(wàn)元。

對于非法占用海域行為的行政處罰，最早發(fā)生于2003年11月28日，國家海洋局作出第12號處罰決定，責令海達公司退還非法占用的57.02畝海域，恢復海域原狀，并根據占用海域的時(shí)間、面積等對其處以51.318萬(wàn)元罰款。

根據《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條規定，“未經(jīng)批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒(méi)收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經(jīng)批準或者騙取批準，進(jìn)行圍海、填?；顒?dòng)的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。”

然而，實(shí)踐中，非法占用海域的行為并不少見(jiàn)。據浙江舟山海警局一名執法人員介紹，非法占用海域頻發(fā)的主要原因有三點(diǎn)，一是巨額經(jīng)濟利益驅使;二是監管部門(mén)疏忽管理;三是執法部門(mén)協(xié)調不當。

《法治日報》記者采訪(fǎng)得知，對于非法占用海域的處罰，由“縣級以上人民政府海洋行政主管部門(mén)依據職權決定”。而“以罰代管”現象在一些地區，已經(jīng)成為處理非法占用海域企業(yè)的常用方式。受地方保護主義的影響，部分執法部門(mén)在監管中也存在不作為和不完全履責，成為非法占用海域行為屢禁不止的另一原因。

北京市人大常委會(huì )立法咨詢(xún)專(zhuān)家胡功群建議，在《中華人民共和國海域管理法》中，應當對非法占用海域行為的認定進(jìn)一步細分，按照未經(jīng)過(guò)許可、通過(guò)偽造材料騙取許可、事后補辦材料取得海域使用證和不符合事先申請的海域使用方式等類(lèi)型進(jìn)行規制。

海域損害難以恢復

行政處罰效力有限

2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》，指出要加強海洋資源科學(xué)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護，堅持“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護”，控制海洋開(kāi)發(fā)強度;實(shí)施嚴格的圍填?？偭靠刂浦贫?、自然岸線(xiàn)控制制度，建立陸海統籌、區域聯(lián)動(dòng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護修復機制?？茖W(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線(xiàn)，嚴格自然生態(tài)空間征(占)用管理，有效遏制生態(tài)系統退化的趨勢。

據福建省寧德市自然資源局一名不愿具名的工作人員介紹，現有的海洋法律中，部分法律法規只有禁止性規定，沒(méi)有規定相應的法律責任。比如海洋環(huán)境保護法中提到“國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度”，不落實(shí)“生態(tài)補償措施”的要給予處罰，但對處罰行為、種類(lèi)和幅度均未作出具體規定。再如海域使用管理法中法律責任部分規定，“未經(jīng)批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀……”但在執法實(shí)踐中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在發(fā)布的2018年全國海事審判典型案例中指出，“對責令退還非法占用海域、恢復海域原狀的強制執行，由于涉及海域面積廣，責任主體人數眾多，構筑物拆除、土方清運工程量浩大，往往難以有效實(shí)施。”

今年5月8日，第二輪首批中央生態(tài)環(huán)保督察組通報在福建省督查時(shí)情況，自2017年4月起，福建漳龍建投集團有限公司在未取得用海手續情況下，受漳州市古雷港經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區管委會(huì )委托進(jìn)行違法填海項目，侵占東山灣濕地，截至2018年10月，共填海造地5820畝。當地海洋與漁業(yè)部門(mén)先后兩次責令該項目停止施工，但古雷港經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區和福建漳龍建投集團有限公司繼續實(shí)施填海直至完工。

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運書(shū)認為，與非法占用海域行為獲取的巨大經(jīng)濟利益相比，罰款可謂微不足道，導致部分企業(yè)為營(yíng)利而屢次非法用海，不配合行政執法，造成行政執法力度不足。此外，在一些“重經(jīng)濟輕環(huán)保”的地區，當地政府甚至推動(dòng)非法占用海域，不利于保護海洋生態(tài)環(huán)境。

張運書(shū)認為，雖然我國現行的法律法規對非法占用海域等行為進(jìn)行了懲戒，但并沒(méi)有從根源上遏制此種違法行為，近年來(lái)非法占用行為反倒頻頻發(fā)生，而造成這一局面的實(shí)質(zhì)在于刑事理論及司法實(shí)務(wù)并沒(méi)有意識到非法占用海域的巨大危害性，僅依靠行政執法來(lái)進(jìn)行非法占用海域行為的規制力量有限，目前我國側重于陸地自然資源保護和可持續開(kāi)發(fā)的立法，并不完全適應于海洋資源的利用和保護。

建議增設專(zhuān)門(mén)罪名

推動(dòng)行政司法銜接

我國海洋資源豐富，近年來(lái)隨著(zhù)經(jīng)濟快速增長(cháng)，陸地資源利用趨于飽和，人們逐漸把目光放到了海洋資源的利用上。圍海、填海等非法占用海域行為，不僅嚴重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，還給人身安全帶來(lái)重大隱患。

此前，在海南臨高，曾發(fā)生過(guò)4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3傷。“吃人坑”是由于未經(jīng)過(guò)政府審批，擅自挖沙填海后形成的。對于這一未經(jīng)審批但啟動(dòng)的項目，沒(méi)有執法權的鎮政府曾經(jīng)出面制止過(guò)。作為主管部門(mén)的國土部門(mén)和海洋與漁業(yè)局，曾要求該項目停工整改，恢復原狀，并兩次進(jìn)行了罰款。

《法治日報》記者注意到，我國現有涉海法律包括海洋環(huán)境管理法、海域使用管理法等，此外還包括行政法規和部門(mén)規章。在我國憲法中，規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但尚未明確海洋作為國家自然資源的基本地位。

在我國刑法中，對于非法占用自然資源的一些罪名進(jìn)行了規制，包括對于非法占用農用地罪、非法采礦罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪。其中對于非法占用農用地，規定“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

《法治日報》記者梳理發(fā)現，在非法用海行為中，部分地方對非法挖沙填海行為，依照非法采礦罪追究刑事責任。2019年11月5日，在海南海域、臺灣海峽海域進(jìn)行了11次抽砂作業(yè)，非法采挖海砂4811.4立方米，船艙交易價(jià)格為13.4719萬(wàn)元的張某晟、徐某，依照刑法第三百四十三條，以非法采礦罪追究其刑事責任。但是，對于其他非法用海行為，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的刑法措施來(lái)進(jìn)行制裁。

據中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強介紹，對于包括非法挖沙填海在內的非法占用海域的行為，目前主要依靠海域使用管理法作為依據，配套行政處罰法，由海洋行政主管部門(mén)進(jìn)行包括退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒(méi)收違法所得，并處罰款等行政處罰。但在實(shí)踐中，行政處罰效力有限。對于海洋這一重要的自然資源，可考慮將其納入刑法的規制范圍之中，增設針對非法占用海域的專(zhuān)門(mén)規定，追究非法用海的刑事責任，增設“非法占用海域罪”，進(jìn)一步做好海洋司法與行政執法的有機銜接，提升海洋保護的法治化水平。

郭澤強還建議，在海域使用管理法中增加刑事責任條款，構成犯罪的，依法追究刑事責任，加大管理力度。

本報記者 　 王 陽(yáng)

□ 本報見(jiàn)習記者 白楚玄

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