煤礦安全事故頻出 吹哨人制度獲重視

“截至12月5日，全國煤礦今年共發(fā)生死亡事故122起，死亡和被困224人。其中較大事故10起，死亡49人。”

這組數據是中國國家煤礦安全監察局副局長(cháng)桂來(lái)保于12月8日在中國(太原)煤炭交易中心舉辦的2021年度全國煤炭交易會(huì )上透露的。

據桂來(lái)保介紹，“今年以來(lái)煤礦重大安全事故(與2019年相比)增加1起，死亡人數增加16人，分別上升50%和44%”。

這些數據背后，隱藏的是部分煤礦企業(yè)違法違規生產(chǎn)、安全紅線(xiàn)意識淡薄、安全風(fēng)險防控乏力、有關(guān)部門(mén)安全監管檢查不到位等問(wèn)題。

12月1日，應急管理部辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，要求各地切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅決防范遏制重特大事故，有效維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定。

該通知特別指出，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時(shí)舉報處理重大隱患，引導形成全社會(huì )共抓共治、共同監督的工作氛圍。

事故防范是煤礦安全生產(chǎn)工作的重中之重，而“吹哨人”應當如何在事故防范中充分發(fā)揮作用?又應當如何保護“吹哨人”的權益?

煤礦安全事故頻出

吹哨人制度獲重視

12月5日23時(shí)許，重慶永川吊水洞煤礦事故搜救工作結束，事故中1人獲救，23人遇難。

這起事故再次為煤礦安全生產(chǎn)敲響警鐘。

實(shí)際上，近期我國各地連續發(fā)生數起煤礦安全事故。除了重慶永川吊水洞“12·4”煤礦重大火災事故外，還有湖南耒陽(yáng)市源江山煤礦“11·29”透水事故以及重慶能投渝新公司松藻煤礦“9·27”重大火災事故。

為指導各地切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅決防范遏制重特大事故，有效維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定，應急管理部辦公廳于12月1日發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，制定了一系列措施，其中提到，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時(shí)舉報處理重大隱患。

《法治日報》記者了解到，“吹哨人”是個(gè)舶來(lái)品，最早源自英國，是指警察在發(fā)現案件發(fā)生時(shí)，吹響哨子以引起他人的注意。隨后“吹哨人”詞義被引申為：“組織成員對組織內部的腐敗、浪費、欺詐、隱瞞事實(shí)等非法或有害于社會(huì )公共利益的行為進(jìn)行揭露。”

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授王宏偉告訴《法治日報》記者，“吹哨人”實(shí)際上就是線(xiàn)人。“吹哨人”制度建立的主要目的，就是發(fā)揮安全生產(chǎn)領(lǐng)域從業(yè)者的作用。因為“吹哨人”在一線(xiàn)工作，比較了解安全生產(chǎn)的風(fēng)險和隱患，如果有這樣的平臺和渠道，“吹哨人”就可以及時(shí)舉報生產(chǎn)中存在的一些安全隱患問(wèn)題，督促相關(guān)方面進(jìn)行整改。

對于“吹哨人”制度，我國也正在探索。

據王宏偉介紹，目前我國的“吹哨人”制度是借鑒國外的做法，試圖解決安全生產(chǎn)過(guò)程當中的隱患。

“我們國家立法上所引入的‘吹哨人’是狹義的，我們的‘吹哨人’主要是指企業(yè)內部工作人員。在國外，這個(gè)概念還要寬泛得多，它包括政府內部人舉報單位、上級的違法行為。我們的制度可能就不包括鼓勵政府機關(guān)內部人去曝光上級或者單位的違法行為。它主要是針對企業(yè)監管的。”中國政法大學(xué)應急管理法律與政策研究基地主任林?zhù)櫝苯榻B說(shuō)，“想知道安全風(fēng)險點(diǎn)、隱患、違法行為在哪里，通過(guò)鼓勵內部人舉報，有可能會(huì )有效獲得一些違規違法線(xiàn)索。”

林?zhù)櫝闭J為，設計“吹哨人”制度的主要目的是降低發(fā)現違法線(xiàn)索的成本，提高效率，主要是應用于一般的執法活動(dòng)。

“具體來(lái)說(shuō)，主要應用在違法線(xiàn)索比較難獲得的領(lǐng)域，像食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的流程比較復雜，不太容易通過(guò)執法檢查去發(fā)現行業(yè)內的一些風(fēng)險點(diǎn)、隱患點(diǎn)和違法行為，需要通過(guò)鼓勵內部人舉報來(lái)降低發(fā)現違法線(xiàn)索的成本，增加發(fā)現違法的機會(huì )。”林?zhù)櫝闭f(shuō)。

執法檢查作用有限

內部舉報提高效率

2019年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和規范事中事后監管的指導意見(jiàn)》，首次明確提出，要發(fā)揮社會(huì )監督作用，建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。

這也是中央層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”著(zhù)眼于“內部人”，即組織內部具有特殊信息優(yōu)勢地位的成員，意在使“內部人”在發(fā)現組織內部隱藏的違法行為時(shí)，能夠將信息及時(shí)向外界傳遞出來(lái)，避免社會(huì )公共利益受損。

教授級高級工程師王永生曾在分析2019年煤礦事故原因時(shí)表示，干部職工的不安全行為是造成事故發(fā)生的主要原因，也是最根本原因。他分析指出，2019年上半年因職工違章作業(yè)造成事故35起，傷亡68人，占上半年事故總起數的59%，占傷亡總人數的40%。因管理人員違章指揮造成事故5起，傷亡43人，占上半年事故總起數的9%，占傷亡總人數的25%。違章指揮和違章作業(yè)合計直接造成事故40起，傷亡111人，占上半年事故總起數的69%，占傷亡總人數的65%，是造成事故的主要原因。

正因為如此，業(yè)內人士一直反復強調，嚴格實(shí)施重大隱患整改銷(xiāo)號制度，加強對隱患整改情況的監督檢查，建立健全重大事故隱患治理督辦制度和礦山安全舉報獎勵制度、線(xiàn)人制度等，切實(shí)解決執法不精準、重大隱患長(cháng)期得不到消除的問(wèn)題。

為強化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責任，鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行舉報和監督，應急管理部還制定了《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規定》。

不少業(yè)內人士認為，我國近年來(lái)越來(lái)越重視“吹哨人”制度的作用。

“從‘吹哨人’制度在我國的發(fā)展來(lái)說(shuō)，應用的領(lǐng)域都是在不斷增加、拓寬的，從食品安全到制定危險化學(xué)品安全法，將原來(lái)的《危險化學(xué)品安全管理條例》上升為法律，?；钒踩ㄖ幸惨肓?lsquo;吹哨人’制度，以及現在修訂的安全生產(chǎn)法，也在準備要規定這樣的相關(guān)制度，所以總的來(lái)看制度的應用范圍是在拓寬。”林?zhù)櫝闭J為，食品安全事故和生產(chǎn)安全事故發(fā)生頻率增加，是“吹哨人”制度越來(lái)越被重視的直接動(dòng)因。

不過(guò)，林?zhù)櫝币蔡岬?，還有一個(gè)最根本因素是這些領(lǐng)域通過(guò)一般的執法檢查，很難發(fā)現違法線(xiàn)索，“別的領(lǐng)域，可能事故也經(jīng)常發(fā)生，但通過(guò)執法檢查是能夠發(fā)現的。而有些領(lǐng)域如果不是內部人，派執法人員24小時(shí)監管生產(chǎn)活動(dòng)看不出來(lái)也看不懂究竟存在哪些違規行為，所以只能鼓勵內部人員舉報。比如最典型的像危險化學(xué)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，?；返墓に嚪N類(lèi)非常多，每一種都不一樣，它的技術(shù)標準非常復雜，沒(méi)有一個(gè)監管人員能夠懂得那么全面、深入”。

在王宏偉看來(lái)，“吹哨人”作用的發(fā)揮是很不易的，需要制定一些配套制度規則。

“比如，人必須是誠信的，通過(guò)正式的渠道進(jìn)行舉報。同時(shí)這個(gè)制度也會(huì )有規則方面的設計，保護‘吹哨人’。相關(guān)監察部門(mén)得到相關(guān)消息之后，會(huì )對舉報的事項進(jìn)行非常認真負責的調查并作出處理。制度安排下，那個(gè)人的角色才能被稱(chēng)作‘吹哨人’。”王宏偉說(shuō)。

健全完善保護體系

不斷增強舉報動(dòng)力

據《法治日報》記者了解，此前安全生產(chǎn)領(lǐng)域已建立有獎舉報制度，2018年1月，原安全監管總局與財政部聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》，其適用于所有重大事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為的舉報獎勵。

但獎勵辦法未區分一般群眾舉報和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員舉報，實(shí)行統一的獎勵標準，同時(shí)對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內部從業(yè)人員也未規定區別于一般舉報人的保護機制。

此次的《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規定》則適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員對其所在單位的重大事故隱患、安全生產(chǎn)違法行為的舉報及處理。也就是說(shuō)，《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規定》著(zhù)重在“吹哨人”的舉報及保護。

“與一般舉報相比，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員的舉報具有信息詳實(shí)準確、可信度高等特點(diǎn)，能夠幫助監管部門(mén)及時(shí)發(fā)現違法行為，精準開(kāi)展執法活動(dòng)。”應急管理部的起草說(shuō)明稱(chēng)。

同時(shí)，應急管理部在《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規定》的起草說(shuō)明中稱(chēng)，這類(lèi)舉報也存在舉報人容易遭受打擊報復、舉報風(fēng)險較高等問(wèn)題。“因此，只有對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員給予重獎，并嚴格維護其合法權益，才能保護舉報者的積極性，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提高安全生產(chǎn)水平”。

“一般的障礙都來(lái)自企業(yè)的內部。比如說(shuō)，如果‘吹哨人’對自己內部組織的一些風(fēng)險隱患集中舉報，那么有可能會(huì )遭到打擊報復或者遭受一些不公正的待遇。”王宏偉說(shuō)，“吹哨人”制度要想真正起到作用，還有來(lái)自于“吹哨人”本身的障礙，“吹哨人”必須是一個(gè)非常有責任感的員工，并且還要具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識，能夠在第一時(shí)間找到正確的問(wèn)題，然后通過(guò)正確的渠道舉報相關(guān)信息。

對此，林?zhù)櫝闭J為，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用尤其是防范遏制重特大事故的過(guò)程中，由于保護體系尚未健全，所以“吹哨人”在履行“吹哨權”時(shí)還存在障礙。

“因為作為企業(yè)的內部人員，從雇傭和被雇傭關(guān)系來(lái)講，舉報人其實(shí)是在一定意義上違反了雇傭倫理，這個(gè)時(shí)候舉報人肯定冒了很大的風(fēng)險，給予他獎勵當然有激勵作用，但是更注重的應該是對其的保護。目前，雖然我們也規定了一些保護措施，但是還不夠嚴密。”林?zhù)櫝迸e例說(shuō)，礦山、?；沸袠I(yè)很多安全問(wèn)題的發(fā)生比較復雜，已經(jīng)不是我們想象當中的那種比較原始的形態(tài)了，現在的形態(tài)是比較隱蔽的。

“比如發(fā)現安全隱患了，企業(yè)負責人不是不整改，是沒(méi)有重視到相應的程度，不真正落實(shí)整改措施，不把整改作為中心工作、重點(diǎn)工作去推動(dòng)，可能直到后來(lái)釀成了事故。這時(shí)候內部人怎么去舉報呢?舉報故意偽造作業(yè)嗎?舉報沒(méi)有及時(shí)去處理消除隱患嗎?相關(guān)責任人也有安排也有布置，只不過(guò)沒(méi)有作為一個(gè)中心工作迅速處理而已。”林?zhù)櫝狈治稣f(shuō)，“隨著(zhù)形勢越來(lái)越隱晦和模糊，內部人要去舉報，他自己可能都很難判斷。”

暢通舉報監督渠道

保障條款落到實(shí)處

正所謂“徒法不足以自行”。

暢通內部舉報人的監督渠道，還得保證相關(guān)條款落到實(shí)處。畢竟，從過(guò)去的相關(guān)報道看，盡管有法律約束，舉報人遭打擊報復的現象還是屢見(jiàn)不鮮。有的舉報人剛舉報完，馬上就收到了威脅的短信電話(huà)。

在業(yè)內人士看來(lái)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全問(wèn)題，比如煤礦的安全隱患，牽系利益重大，這也意味著(zhù)，相對于普通的公眾舉報，“吹哨人”風(fēng)險系數更高，遭打擊報復的力度可能也更大。對他們來(lái)說(shuō)，站出來(lái)吹響哨聲，安全無(wú)虞的舉報環(huán)境可能比豐厚的獎勵更具備驅動(dòng)力。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個(gè)良好的開(kāi)始，而擴大社會(huì )監督，讓內部舉報人機制的效能最大化，就得保護好“吹哨人”，免除他們的后顧之憂(yōu)。

《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規定》指出，建立三重保護機制，一是嚴格保護舉報人信息，二是嚴格依法處理打擊報復行為，三是建立回訪(fǎng)制度。

在林?zhù)櫝笨磥?lái)，“吹哨人”制度作用的發(fā)揮還需要一個(gè)過(guò)程，而要想充分發(fā)揮“吹哨人”作用，他認為還有兩個(gè)方面的工作要做：

一是對“吹哨人”的保護力度要加大，要有比較嚴密的保護體系;二是樹(shù)立一些典型，例如有效利用“吹哨人”提供的線(xiàn)索，有力懲治安全生產(chǎn)當中的違法行為，通過(guò)樹(shù)立這種典型，讓人知道“吹哨人”這么做確實(shí)是有意義的、有力度的。

王宏偉則建議，要建立相關(guān)制度，對“吹哨人”后續的責任進(jìn)行規定。比如說(shuō)，舉報錯了，報了假警或者是虛警，應該給舉報人一定的寬容和保護。同時(shí)，僅有保護措施還不夠，還要有一定的獎勵機制，鼓勵他去舉報，“對舉報人的身份等其他的相關(guān)信息，應該給予有力的法律保護”。

同時(shí)，王宏偉提到了“吹哨人”素養問(wèn)題，“要成為一個(gè)‘吹哨人’，首先必須要有很高的素質(zhì)、有很強的責任意識;第二必須要有一定的專(zhuān)業(yè)知識，能夠及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，如果未能發(fā)現正確的問(wèn)題，那么他舉報的問(wèn)題有可能是無(wú)效的”。

“同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，也要對舉報人進(jìn)行一定的約束，防止為了得到獎金、物質(zhì)上的鼓勵，去惡意舉報。相關(guān)部門(mén)包括應急管理部門(mén)，在安全生產(chǎn)監察的過(guò)程當中，也要對員工進(jìn)行培訓。”王宏偉說(shuō)。

□ 本報記者 　趙 麗

□ 本報實(shí)習生 邢懿銘

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