拉開(kāi)減稅降費大幕 減稅降費還有多大空間？

減稅降費的故事還會(huì )繼續。剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，要持續激發(fā)市場(chǎng)主體活力，完善減稅降費政策，強化普惠金融服務(wù)，更大力度推進(jìn)改革創(chuàng )新，讓市場(chǎng)主體特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)增加活力。

財政工作猶如在刀尖上起舞，每一筆資金的細微變化都和民生息息相關(guān)。在過(guò)去5年，減稅降費成為財政工作的主線(xiàn)，據統計，2016年至2020年新增的減稅降費累計將超7.6萬(wàn)億元。減稅紅利撬動(dòng)的不只是經(jīng)濟增長(cháng)還有民生福祉。如今，“十四五”的大幕即將拉開(kāi)，減稅降費還有多大空間?

今年，財政部中國財政科學(xué)研究院一支近20人的團隊用了10個(gè)月對我國的財政情況進(jìn)行了疏理，采集了全國31個(gè)省(自治區、直轄市)、333個(gè)城市以及136個(gè)區縣的經(jīng)濟社會(huì )指標、一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算以及債務(wù)的 2017—2019 年收入側數據，分析后得出的結論是：“大規模減稅降費空間已有限，結構性減稅還有空間。”

這個(gè)團隊由中國財政科學(xué)研究院院長(cháng)劉尚希、中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任梁季領(lǐng)銜。梁季告訴中青報·中青網(wǎng)記者，從目前的宏觀(guān)稅負水平和財政風(fēng)險來(lái)看，繼續實(shí)施大力度的普遍性降稅(費)的空間已經(jīng)非常有限。“十四五”期間，政府將在穩定宏觀(guān)稅負的背景下推進(jìn)有增有減的結構性減稅(費)。

拉開(kāi)減稅降費大幕

我國新世紀減稅降費的大幕是在2009年拉開(kāi)的。為應對金融危機沖擊、促進(jìn)經(jīng)濟平穩發(fā)展，“實(shí)施結構性減稅政策”作為積極財政政策重要內容之一首次寫(xiě)入當年的政府工作報告。之后的十余年，“減稅降費”成為稅費政策調整的主基調。

由此，我國小口徑的宏觀(guān)稅負一改1994年以來(lái)持續上升的趨勢，從2012年的歷史高點(diǎn)18.62%下降至2019年的15.94%，稅收收入增速也從2011年的23%下降至2019年1%，切實(shí)減輕了市場(chǎng)主體負擔，激發(fā)了市場(chǎng)活力，對于穩定經(jīng)濟增速、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2019年減稅降費2.36萬(wàn)億元，拉動(dòng)當年GDP增長(cháng)0.8個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資增長(cháng)0.5個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)社會(huì )消費品零售總額增長(cháng)1.1個(gè)百分點(diǎn)。而今年為了對沖新冠肺炎疫情影響，減稅降費規模更大，前三季度，全國新增減稅降費累計達20924億元。

廣東星聯(lián)精密機械有限公司總經(jīng)理姜曉平說(shuō)，近兩年，企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除和高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，累計減免所得稅近700萬(wàn)元;而增值稅稅率下調，預計可為企業(yè)新增減稅100萬(wàn)元。這些省下的資金都投入到了產(chǎn)品研發(fā)、裝備更新和人才引進(jìn)中，企業(yè)的創(chuàng )新發(fā)展也吸引了海內外的商家前來(lái)合作。

2019年2月起，全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預算工委”)組成調研組，赴江蘇、黑龍江、新疆等省(自治區)實(shí)地調研并開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)題調研。預算工委組織的問(wèn)卷調查顯示，在753家調查對象中，超過(guò)92%認為減稅降費政策措施落實(shí)情況好或者較好。從調研的情況看，減稅降費政策措施力度大、受益面廣、成效明顯。

更為關(guān)鍵的是市場(chǎng)預期。自2018年以來(lái)，穩預期作為“六穩”內容之一，成為宏觀(guān)調控的重要內容，預期的背后是信心。

梁季表示，減稅降費天然具有穩定預期的作用，它可以提高居民可支配收入和投資利潤率，擴大內需，增強企業(yè)投資信心，提升市場(chǎng)活力。而政策背后傳遞出的“政府讓利于民”的積極信號，更是能激發(fā)居民個(gè)人的消費意愿，提振企業(yè)家信心，進(jìn)而為經(jīng)濟發(fā)展注入確定性。

財政運行“緊平衡”

減稅降費政策的持續，核心問(wèn)題在于如何彌補因大規模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續性。

從中央政府層面來(lái)看，財政平衡主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是適度提高赤字率，二是增加特定金融機構和央企上繳利潤。因此，中央政府自身的財政可持續性問(wèn)題不大。但對于地方政府來(lái)說(shuō)，如果在外部因素影響下，經(jīng)濟提振效果不佳，那么減稅降費帶來(lái)的收入下降會(huì )對其造成一定的財政收支壓力。

迄今，全國以及各省財政數據已被收錄在財政部網(wǎng)站，這些數據在《中國財政年鑒》里最早可查詢(xún)到1992年。但若你想觀(guān)察中國財政運行的全貌，基層財政的數據必不可少。這是劉尚希、梁季團隊編寫(xiě)《中國政府收入全景圖解(2020)》的初衷。數據顯示，全國有部分地方政府財政運行處于“緊平衡”狀態(tài)。

比如，團隊在調研中發(fā)現某省人均財力弱，屬于典型的“吃飯”財政。當前該省的一些重大國家戰略實(shí)施進(jìn)入關(guān)鍵期，打好“三大攻堅戰”、落實(shí)國家民生指標政策、推動(dòng)全省經(jīng)濟轉型升級等支出需求很大。

同時(shí)，該省有3/4的縣(市、區)屬于“吃補助”的弱縣，其中近80%的縣(市、區)上級轉移支付收入占一般公共預算支出一半以上。2019年1—6月，一般公共預算收入增速低于6%的縣(市、區)有23個(gè)，其中11個(gè)負增長(cháng)，財政運行始終處于“緊平衡”狀態(tài)。

隨著(zhù)減稅降費力度的加大，特別是2019年更大規模減稅降費政策實(shí)施后，疊加民生等剛性支出不減，地方財政收支壓力更加凸顯。

1992—2013年，我國一般公共預算支出增速連續22年保持在10%，其中8年保持在20%以上;2014—2019年降至10%以?xún)?，但仍連續5年高于收入增速，上述形勢導致大部分年份均有赤字。

“財政能夠承擔的風(fēng)險有限度，超出限度后，不僅會(huì )推升隱性赤字和債務(wù)，而且會(huì )擴大公共風(fēng)險。”“這當中的關(guān)鍵就是平衡”，梁季說(shuō)，財政要統籌考慮的關(guān)系很多，比如長(cháng)遠與當前、發(fā)展與穩定、供給與需求、節奏和力度等。

她強調，面對外部發(fā)展環(huán)境的不確定性和經(jīng)濟下行的壓力，減稅降費政策既不能缺位，也不能越位。

蛋糕不可能無(wú)限做大

減稅有三種效應，一是擴內需、刺激經(jīng)濟增長(cháng)，二是降成本，三是引導和穩定預期。

減稅降費能夠拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的前提和關(guān)鍵點(diǎn)是，企業(yè)和居民要將減稅降費“好處”用出去，即投資或消費，否則不會(huì )帶來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)。并且無(wú)論是投資還是消費，后續傳導機制也都在于帶來(lái)消費的無(wú)限次循環(huán)，只有消費循環(huán)一直繼續下去，才能產(chǎn)生減稅降費的乘數效應。

我國2019年全年減稅降費2.36萬(wàn)億元，其中給居民減稅降費0.58萬(wàn)億元，給企業(yè)減稅降費1.79萬(wàn)億元(減降流轉類(lèi)稅費1.43萬(wàn)億元，所得類(lèi)稅費0.36萬(wàn)億元)。根據中國財政科學(xué)研究院團隊的測算，給居民減稅拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)0.57萬(wàn)億元，給企業(yè)減稅降費拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)在1.42—2.28萬(wàn)億元之間，其中減流轉類(lèi)稅費拉動(dòng)GDP增長(cháng)1.18—1.79萬(wàn)億元，減所得類(lèi)稅費拉動(dòng)GDP增長(cháng)0.23—0.48萬(wàn)億元。

與此同時(shí)，減稅降費對財政可持續的挑戰與日俱增，一般公共預算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之間，只有少數年度(主要集中于1998年亞洲金融危機之后的2000—2003年)一般公共預算收支缺口率超過(guò)2%，但自2015年以來(lái)，一般公共預算收支缺口率急劇擴大，2015年突破3%，至2019年已經(jīng)達到4.89%，一般公共預算收支平衡越發(fā)依賴(lài)于調入資金和債務(wù)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“全面深化改革，構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”一章指出，要建立現代財稅金融體制。加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務(wù)財力保障。

這是決策層首次提及“加強財政資源統籌”，傳達出的信號不言而喻，政府要過(guò)“緊日子”，如何鐵腕壓減財政支出、把錢(qián)用在刀刃上，是擺在各級政府面前的一道考題。

顯然，作為短期政策措施實(shí)施，減稅降費的空間已極小。劉尚希認為，未來(lái)繼續實(shí)施減稅降費政策應該和稅制的完善結合起來(lái)，“減稅降費應當是制度完善的一個(gè)副產(chǎn)品。”

蛋糕不可能無(wú)限制做大，未來(lái)，分好蛋糕成了更重要的選項。梁季說(shuō)，我國正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的攻關(guān)期，周期性、結構性、體制性問(wèn)題相互交織，需要減稅降費政策以對沖經(jīng)濟周期性下行壓力，更需要以稅費政策調整順應和引導經(jīng)濟結構性變革、以稅費制度改革解決經(jīng)濟發(fā)展中深層次的體制性機制性問(wèn)題。

推進(jìn)結構性減稅

減稅降費的故事還會(huì )繼續。剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，要持續激發(fā)市場(chǎng)主體活力，完善減稅降費政策，強化普惠金融服務(wù)，更大力度推進(jìn)改革創(chuàng )新，讓市場(chǎng)主體特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)增加活力。

這在梁季看來(lái)，具體到稅負上，就是在保持宏觀(guān)稅負相對穩定的前提下實(shí)行有增有減的結構性減稅(費)，即通過(guò)稅費制度(政策)的結構性調整，實(shí)現我國稅制體系結構、稅費收入結構、稅源結構以及納稅人結構向更加均衡的方向發(fā)展。

她說(shuō)，結構性減稅(費)既是應對當前新冠肺炎疫情帶來(lái)的暫時(shí)的經(jīng)濟“斷崖式”下跌之需，也是我國當前所處的“三期”疊加階段所決定的，更是全面深化改革，加快形成新發(fā)展格局的要求。

比如通過(guò)更科學(xué)合理的增值稅制度安排，減少其對生產(chǎn)者、消費者決策行為的“干擾”，提升市場(chǎng)運行效率;通過(guò)優(yōu)化所得稅制度(政策)，提高個(gè)人和企業(yè)的創(chuàng )新意愿和創(chuàng )新能力，增強微觀(guān)主體活力，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟和金融的良性循環(huán)，擴大中等收入群體，激活蟄伏的發(fā)展潛能等。

北京國家會(huì )計學(xué)院財稅政策與應用研究所所長(cháng)李旭紅認為，實(shí)施減稅降費是邁向現代稅收制度、適應經(jīng)濟全球化外部環(huán)境的重大舉措，下一步需要立足建立現代稅收制度的方向，既在增值稅、個(gè)人所得稅改革中體現減稅的要求，以改革促減稅;又要瞄準建立市場(chǎng)化、法治化、國際化的現代稅制大方向。

她建議，在鞏固和拓展減稅降費政策成效的同時(shí)，政府要進(jìn)一步深化稅收制度和養老保險制度改革，大力提升政府性基金、行政事業(yè)性收費和其他涉企收費管理的制度化與規范化水平，大力加強政府收入法治化建設，進(jìn)一步加強預算管理，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現代化。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院副院長(cháng)于洪還提到了減稅降費的空間問(wèn)題，她覺(jué)得明年要繼續釋放減稅降費的紅利，可以在一些規費方面下功夫，例如一些公用事業(yè)費或行政管理費用有一些空間可以讓渡給消費者。

“十四五”期間，既要實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，又要避免結構性矛盾積聚，新一輪積極財政政策考驗的是政府調控經(jīng)濟的能力與水平。

中青報·中青網(wǎng)記者 張均斌

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