監管新規征求意見(jiàn)對支付行業(yè)影響究竟有多大？仍有問(wèn)題待明確

為進(jìn)一步規范支付服務(wù)市場(chǎng)，防范支付風(fēng)險，中國人民銀行會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究起草了《非銀行支付機構條例(征求意見(jiàn)稿)》，1月20日起向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中，強化支付領(lǐng)域反壟斷的監管措施備受市場(chǎng)關(guān)注?！稐l例》一旦落地，對支付行業(yè)影響究竟有多大?

監管法律層級提升

《條例》的起草，意味著(zhù)支付行業(yè)監管的法律層級有望進(jìn)一步提升。早在2010年6月，央行就制定了《非金融機構支付服務(wù)管理辦法》，奠定了非銀行支付機構的監管基礎。此次《條例》的起草，將使部門(mén)規章升級為行政法規。

招聯(lián)金融首席研究員、中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員董希淼表示，防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險是守住不發(fā)生系統性金融風(fēng)險底線(xiàn)的重要一環(huán)。為適應市場(chǎng)發(fā)展、對外開(kāi)放和強化監管需要，迫切需要加快出臺《條例》，提升支付機構監管法律層級，進(jìn)一步規范支付機構合規經(jīng)營(yíng)，維護支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

近年來(lái)，我國支付市場(chǎng)發(fā)展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進(jìn)，支付方式和產(chǎn)品推陳出新，但在業(yè)務(wù)快速發(fā)展過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。針對支付行業(yè)亂象，近年來(lái)相關(guān)監管措施密集出臺。

2016年4月，央行等14部委聯(lián)合發(fā)布《非銀行支付機構風(fēng)險專(zhuān)項整治工作實(shí)施方案》;在2016年10月公布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專(zhuān)項整治工作實(shí)施方案》中，整治支付市場(chǎng)亂象也被列為重要內容。2017年以來(lái)，央行和相關(guān)機構更是從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺文件，“嚴監管”和“強服務(wù)”結合，打出了清理整治支付市場(chǎng)的“組合拳”。但是，由于相關(guān)制度文件屬于部門(mén)規章，層級較低，威懾力不夠，難以完全滿(mǎn)足對支付清算市場(chǎng)的監管需要。

董希淼認為，《條例》出臺后，我國支付清算市場(chǎng)將形成“支付歸支付、清算歸清算、服務(wù)歸服務(wù)”的格局，產(chǎn)品創(chuàng )新有序推進(jìn)，競爭環(huán)境更加公平，能夠更好地滿(mǎn)足人民群眾需要，助力構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

強化反壟斷監管

《條例》中，最受市場(chǎng)關(guān)注的是反壟斷監管措施。

《條例》第五十五條明確，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務(wù)院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進(jìn)行預警：一個(gè)非銀行支付機構在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達到三分之一;兩個(gè)非銀行支付機構在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計達到二分之一;三個(gè)非銀行支付機構在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計達到五分之三。

《條例》第五十六條規定，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場(chǎng)支配地位：一個(gè)非銀行支付機構在全國電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達到二分之一;兩個(gè)非銀行支付機構在全國電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計達到三分之二;三個(gè)非銀行支付機構在全國電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計達到四分之三。

董希淼認為，《條例》在反壟斷和防止資本無(wú)序擴張方面作出詳細規定，是中央經(jīng)濟工作會(huì )議“強化反壟斷和防止資本無(wú)序擴張”精神的體現，有助于加強支付服務(wù)市場(chǎng)反壟斷規制，維護公平的市場(chǎng)競爭秩序，保護市場(chǎng)參與主體的合法權益。此外，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務(wù)市場(chǎng)壟斷地位的權限，填補了相關(guān)法律法規空白。

此外值得關(guān)注的是，《條例》明確，同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上非銀行支付機構，這有助于防范資本在支付服務(wù)市場(chǎng)無(wú)序擴張。

仍有問(wèn)題待明確

《條例》落地后，是不是意味著(zhù)相關(guān)支付行業(yè)巨頭的業(yè)務(wù)未來(lái)將面臨分拆?

在業(yè)內人士看來(lái)，目前仍有兩點(diǎn)待進(jìn)一步明確：一是支付業(yè)務(wù)的口徑。金融行業(yè)資深分析師王蓬博認為，《條例》將支付業(yè)務(wù)分為儲值賬戶(hù)運營(yíng)和支付交易處理兩類(lèi)，在新的分類(lèi)方式下，其對應所包含的范圍和口徑有待央行進(jìn)一步明確。在此基礎上，才能進(jìn)一步判斷企業(yè)是否具有市場(chǎng)支配地位。

二是市場(chǎng)支配地位預警線(xiàn)和認定線(xiàn)并不一致?！稐l例》第五十五條 (市場(chǎng)支配地位預警措施)中提及的相關(guān)市場(chǎng)范圍是“非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)”，第五十六條(市場(chǎng)支配地位情形認定)中提及的相關(guān)市場(chǎng)范圍是“全國電子支付市場(chǎng)”，兩者并不一致，后者明顯大于前者。

央行近期發(fā)布的支付體系運行報告將全國電子支付市場(chǎng)定義為：客戶(hù)通過(guò)網(wǎng)上銀行、電話(huà)銀行、手機銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結算類(lèi)賬戶(hù)發(fā)起的賬務(wù)變動(dòng)類(lèi)業(yè)務(wù)筆數和金額，包括網(wǎng)上支付、電話(huà)支付、移動(dòng)支付、ATM業(yè)務(wù)、POS業(yè)務(wù)和其他電子支付等6種業(yè)務(wù)類(lèi)型。

在此范圍內，另一有待明確的問(wèn)題是：市場(chǎng)份額究竟是按金額還是按筆數計算。央行統計數據顯示，2019年，按金額計，全國電子支付處理規模是2607.04萬(wàn)億元，非銀行支付機構處理網(wǎng)絡(luò )支付業(yè)務(wù)規模為249.88萬(wàn)億元，后者約為前者的不到十分之一;按筆數計，全國電子支付處理規模2233.88億筆，非銀行支付機構處理網(wǎng)絡(luò )支付業(yè)務(wù)規模為7199.98億筆，后者約為前者的3倍以上。

董希淼表示，未來(lái)究竟如何認定市場(chǎng)支配地位還有待進(jìn)一步明確。

本報記者 陳果靜

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